在每一個活動領(lǐng)域中，無論是政治的，抑或是宗教的、經(jīng)濟的領(lǐng)域，明治政治家們都在國家和人民之間定下了各自所屬的“適當位置”的義務(wù)。他們的整個體制同美國或英國的結(jié)構(gòu)是完全不一樣的。因此我們通常不能認識這個體制的基本之處。當然，在日本存在著自上而下的強制統(tǒng)治，無需顧及輿論動向。掌管這個政府的是最高等級，這個最高等級從來不可能包括被選舉出來的人。在這一層次上人民是不可能有發(fā)言權(quán)的。1940年這個支配政府的最高等級的組成者是那些隨時都可以“拜謁”天皇的重臣，直接可以向天皇進言的人，以及委任狀上蓋有天皇御璽的人【系指親任官和敕任官?！兆g本夾注】，這一部分人包括內(nèi)閣大臣、府縣知事、法官、各局長官及其他高級官員。沒有任何一個選舉出來的官員能在這個等級中占一席地位，例如，選舉產(chǎn)生的議會議員在挑選或批準一位內(nèi)閣大臣或大藏省或運輸省的長官方面完全沒有發(fā)言權(quán)。由公選議員組成的眾議院是國民的喉舌，在對政府高級官員加以質(zhì)詢和批評方面擁有相當?shù)奶貦?quán)，但是在任命、決定或預(yù)算事項方面卻沒有真正的發(fā)言權(quán)，它也沒有法律制定權(quán)，眾議院還受到并非公選出來的貴族院的制約，貴族院議員半數(shù)是貴族，另有四分之一是敕選的。由于貴族院有批準法律之權(quán)，其權(quán)力與眾議院幾乎相等，所以這里又另外設(shè)置了一道等級制的關(guān)卡。

日本就這樣始終保證讓“閣下們”擔(dān)任重要政府職位，但這決不意味著在其“適當位置”上沒有自治制度。在所有的亞洲國家里，無論處于怎樣的政治體制下，當自上而下的權(quán)力向下延伸時，常常會在某一中間層次上遇到自下而上發(fā)展的地方自治力量。各國所不同的僅僅是民主 責(zé)任達到何種程度，它的職與權(quán)有多大或多小，地方領(lǐng)導(dǎo)力量是向當?shù)厝w居民負責(zé)，還是由地方富豪壟斷而不利于人民。像中國一樣，德川時代的日本有五到十家組成的小單位，現(xiàn)在叫做“鄰組”，這是民眾的最小責(zé)任單位。鄰組的頭頭對整個鄰保的一切事情行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，他有責(zé)任勸阻屬于鄰保的人的不軌行為，若發(fā)現(xiàn)可疑行動必須報告，若有被通緝的人必須交 給警察。明治政治家們起初廢除了這些組織，但是后來又加以恢復(fù)，并稱之為“鄰組”。雖然政府不時積極地在城鎮(zhèn)和都市里促進鄰組的發(fā)展，但在今日的農(nóng)村它們已經(jīng)基本上不再發(fā)揮其職能了?！安柯洹保ù迩f）已成為比鄰組更為重要的單位?！安柯洹奔葲]有廢除，也沒有被作為一種單位而列入行政機構(gòu)中去。它們是國家力量涉及不到的領(lǐng)域。這些十五戶左右家庭組成的村即便在今天仍然繼續(xù)通過其每年更換的頭頭，有組織地發(fā)揮著它的職能，這些頭頭“管理村里的財產(chǎn)，監(jiān)督向發(fā)生死亡或火災(zāi)的家庭提供援助，確定農(nóng)耕、建房或修路等的合適時間，以鳴鐘的方式報告火情，在節(jié)假日敲打梆子，告知全村”?！綟?約翰?恩布里，《日本民族》，第88頁?！ⅰ窟@些頭頭并不像在有些亞洲國家那樣，還負責(zé)在其村落里征收國稅，他們不必承擔(dān)這項重任。他們的地位沒有一點雙重性質(zhì)，他們是在民主 責(zé)任范圍內(nèi)行使其職務(wù)的。

日本近代政府文職機關(guān)正式承認市、町【日本的地方自治團 體，相當于中國行政區(qū)劃中的鎮(zhèn)，介于日本的市與村之間?！g注】、村的地方自治機構(gòu)。公選的“長老”們推選一位頭頭，由他代表他們的社區(qū)與代表國家的中央政府和府縣當局打交 道。在農(nóng)村，這位頭頭通常是一位老住戶，一個擁有土地的農(nóng)家的成員。雖然擔(dān)任村長在經(jīng)濟上會受到損失，但卻很有威望，這位村長和長老們負責(zé)管理本村的財務(wù)、公共衛(wèi)生、學(xué)校，尤其是財產(chǎn)登記和個人檔案。村公所是一個工作繁忙的場所，它負責(zé)管理國家為全村兒童所撥的初級教育費，還得負責(zé)籌集為數(shù)更大的村籌教育費與管理這筆錢的開支；它還負責(zé)管理并出租村有財產(chǎn)、土壤改良、植樹造林以及所有財產(chǎn)交 易的登記。財產(chǎn)交 易只有在這種機構(gòu)正式登記后才具有法律效力。凡在本村有戶籍的每個人，村公所都必須保存有關(guān)其居住、婚姻狀況、生兒育女、收養(yǎng)養(yǎng)子、任何違法行為以及其他事實的最新記錄，此外村公所還必須保管反映上述同樣內(nèi)容的各家庭的記錄。有關(guān)上述各點的任何變化，不管發(fā)生在日本的什么地方，都會被轉(zhuǎn)告當事人的戶籍所在地，并被記錄在他的檔案中。當一個人申請職位，或在一位法官面前接受審判，或在其他任何需要證明身份的場合，他就向戶籍所在地寫信，或自己去索取一份副本，交 給有關(guān)方面。一個人是不會輕率行事而使其不光彩的記錄載入自己或家族的檔案中的。

因此，市、町、村負有相當巨大的責(zé)任。這是一種對社會共同體的責(zé)任。20世紀20年代，日本有了全國性的政黨 ，這在其他任何國家里都意味著“執(zhí)政黨 ”和“在野黨 ”輪流執(zhí)政，甚至在此時日本地方行政絲毫不受政黨 政治這種新情況的影響，仍由代表整個共同體的長者們加以指導(dǎo)。但地方行政機關(guān)在三個方面是沒有自治權(quán)的。法官均由國家任命，警察和教員也全是國家的雇員。因為日本大部分民事案件至今仍然是由仲裁或通過中間人來解決的，所以法院在地方行政中的作用是微不足道的。相比之下警察更為重要。警察在公眾集會時必須到場，但這些職責(zé)并不是經(jīng)常性的，他們大部分時間用于做好居民身份與財產(chǎn)的記錄。國家可能會把警察頻繁地從一個地方調(diào)到另一個地方，以便不讓他們與當?shù)厝耸坑羞^分密切的關(guān)系，保持局外人的身份。學(xué)校教員也受到調(diào)動，國家為學(xué)校制訂了詳細的規(guī)定，而且像在法國一樣，日本的每一所學(xué)校在同一天里教授同一本教材的同一篇課文。每一所學(xué)校都在早晨同一時間做同樣的廣播體操。市、町、村對學(xué)?；蚓旎蚍ㄔ翰痪哂械胤阶灾螜?quán)。

日本的政體因而同美國的政體大不相同，在美國，普選產(chǎn)生的人員負有最高的行政和立法責(zé)任，地方的控制是通過地方對警察和刑事法庭的指導(dǎo)來實行的。但是，日本的政體與荷蘭、比利時這樣徹頭徹尾的西方國家的政體在形式上沒有什么區(qū)別。例如，荷蘭與日本一樣，女王的內(nèi)閣起草所有法案，議會實際上并不創(chuàng)制法案。在法律上荷蘭甚至由女王來任命鎮(zhèn)長和市長，因此其形式上的權(quán)利比1940年以前的日本更深地伸入到地方性事務(wù)中去。這是確實的，盡管實際上荷蘭女王通常認可地方提名的人選。警察和法院直接對君主負責(zé)也是荷蘭式的。不過，在荷蘭，任何宗派集團 都可以隨意建立學(xué)校，而日本的學(xué)校制度是照抄法國的。在荷蘭，地方對運河渠道、圍海造地以及本地開發(fā)事業(yè)所負的責(zé)任也是全體共同體成員的職責(zé)，而不屬選舉產(chǎn)生的市長和官員的職守。

日本的政體同西歐這些例子相比，其真正的差別不在于形式而在于職能。日本人依賴古老的恭順習(xí) 俗，這種習(xí) 俗是由他們過去的經(jīng)歷所形成的，并在其倫理體系和禮儀中定形。國家可以信賴這樣一點，即當“閣下”們在其“適當位置”上盡職時，他們的特權(quán)將受到尊重，這不是因為他們的政策得到了認可，而是因為在日本逾越特權(quán)界限是不容許的。在國家的最高決策層“國民輿論”是不起作用的。政府只是要求“國民的支持”。當國家規(guī)定其自己在地方自治范圍內(nèi)的管轄領(lǐng)域時，它的管轄權(quán)亦是被順從地予以接受的。國家及其在內(nèi)政方面的各種職能并不是一種必不可少的禍害，如在美國所普遍認為的那樣。在日本人看來，國家?guī)缀跏侵粮邿o上的。