三、漢代經(jīng)濟(jì)制度

上面講的是政府之形成，及其職權(quán)分配之內(nèi)容。下面要講到支持政府的主要經(jīng)濟(jì)問題，即賦稅制度。漢代對于輕徭賦這一理想算是做到了。戰(zhàn)國時(shí)孟子講過：“什一而稅，王者之政”，可見戰(zhàn)國稅額，是不止什一的，在孟子以為什一之稅已是很好了。可是漢代，稅額規(guī)定就只有“十五稅一”。而且，實(shí)際上只要納一半，三十稅一。一百石谷子，只要納三石多一點(diǎn)的稅。甚至當(dāng)時(shí)人還說有百一之稅的（見旬悅《前漢紀(jì)》），并在文帝時(shí)，曾全部免收田租，前后歷十一年之久。這是中國歷史上僅有的一次。這因中國疆土廣，賦稅盡輕，供養(yǎng)一個(gè)政府，還是用不完。然而漢代稅制，有一個(gè)大毛病，當(dāng)時(shí)對于土地政策，比較是采用自由 主義的。封建時(shí)代的井田制早已廢棄，耕者有其田，土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民私有，他可自由 使用，也可自由 出賣。遇到經(jīng)濟(jì)困乏，田地可以買賣，就形成了兼并。若我們進(jìn)一步問，為什么政府稅額輕了，農(nóng)民還要賣去自己的田地呢？這當(dāng)然還有其他原因。這須講到當(dāng)時(shí)的人口稅兵役稅，乃及社會經(jīng)濟(jì)之全體貌。此刻無暇涉及。但耕戶賣去了他的土地所有權(quán)以后，他就變成一佃農(nóng)，田主對佃農(nóng)的租額是很高的。有的高到百分之五十（即十分之五）。結(jié)果政府的租稅愈輕，地主愈便宜，農(nóng)民賣了地，要納十分之五的租給地主，地主向政府只要納三十分之一的稅。政府減輕田租，只便宜了地主，農(nóng)民沒有受到分毫的好處。這是講的田租。

但這里已牽涉到土地所有權(quán)問題。封建時(shí)代，四封之內(nèi)，莫非王土，食土之毛，莫非王臣，土地為封建貴族所專有。耕田者依時(shí)還受，這是井田制度一項(xiàng)主要的條件。現(xiàn)在封建破壞，土地歸民間私有。既屬私有，自可自由 買賣。政府只管按田收稅，不管田地誰屬。賣田的和買田的，雙方共同成立一種契約。這純是民間經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系。所以在自由 買賣下的大地主，并不即是封建貴族。封建是政治性的，而此刻的地主，則由經(jīng)濟(jì)條件而形成。他可以自由 買進(jìn)，也可以自由 賣出。正因?yàn)橥恋厮接校哂衅涮?，才有了自?買賣，才開始有兼并，才使貧者無立錐之地。以后中國歷史上的土地政策，一面常欣羨古代井田制度之土地平均占有，但一面又主張耕者有其田，承認(rèn)耕地應(yīng)歸屬民間之私產(chǎn)。在這兩觀念之沖突下，終使土地租稅問題得不到一個(gè)妥適的解決。

再說全國土地，也并非全屬耕地。則試問非耕地的主權(quán)，又是誰的呢？一座山，一帶樹林，一個(gè)大的湖，在封建時(shí)代，自然是四封之內(nèi)，莫非王土，耕地非耕地，同樣該屬于貴族。耕地開放了，散給農(nóng)民，平均分配，成為井田，而非耕地則成為不公開的禁地。山林池澤，貴族另派管理員如虞人之類去看守。后來情勢變了，耕地所有權(quán)，逐漸轉(zhuǎn)移到農(nóng)夫手里，而非耕地的禁區(qū)呢？也漸漸被民間私下闖入，燒炭伐木，捕魚獵獸，這是一種違法的牟利。這一些時(shí)時(shí)闖入禁區(qū)的，在當(dāng)時(shí)被目為盜賊，而他們這種耕地以外的生產(chǎn)，則稱之為奸利。政府設(shè)官防止，有權(quán)征討。待后防不勝防，討不勝討，索性把禁地即山林池澤也逐漸開放了。只在出入關(guān)隘，設(shè)一征收員，遇在禁區(qū)捕魚伐木的，只就其所獲，征收其所獲幾分之幾的實(shí)物，這就在田租之外，另成一種賦稅。這是關(guān)稅商稅之緣起。所以稱之曰征者，原先是征伐禁止的，后來只以分享獲得為妥協(xié)條件，而仍以征字目之。這一種轉(zhuǎn)變，春秋末年，已在大大開始。土地狹或是人口密的國家，如鄭、如晉、如齊，都有此現(xiàn)象，都有此措施。然直到秦漢統(tǒng)一政府出現(xiàn)，關(guān)于土地所有權(quán)的觀念卻依然承襲舊貫。他們認(rèn)耕地為農(nóng)民私有，而非耕地，即封建時(shí)代相傳之禁地，則仍為公家所有。換言之，即成為王室所有。此因封建貴族都已消失，只?；实垡患遥幸u舊來的封建傳統(tǒng)，所有全國的山林池澤，照當(dāng)時(shí)人觀念，便全歸皇室。再從這一所有權(quán)的觀念影響到賦稅制度，所以當(dāng)時(shí)凡農(nóng)田租入歸諸大司農(nóng)，充當(dāng)政府公費(fèi)。而山海池澤之稅則屬少府，專供皇帝私用。這一分別，若非從封建時(shí)代之井田制度以及其他土地所有權(quán)之分別轉(zhuǎn)變說來，便不易明了。

現(xiàn)在再說，此一公私分稅的制度，在開始時(shí)也頗合理。因耕地多，田賦是大宗，而山林池澤的商稅只占少數(shù)。把大宗歸國家，小數(shù)劃歸皇室，這也并非皇帝私心自肥。但戰(zhàn)國以下，鹽鐵之利逐漸龐大起來，社會經(jīng)濟(jì)情形變了，山海池澤之稅逐步超過了全國的田租。這一轉(zhuǎn)變，是開始定制時(shí)所不曾預(yù)料的。正如清代末年，并不知商埠對外通商關(guān)稅之逐年增添，卻把此事讓給外國人去管，后來遂吃了大虧。清代如此，漢代亦復(fù)如是。商稅漸漸地超過了田租，于是少府收入，反而勝過了大司農(nóng)。漢武帝是一個(gè)雄才大略的皇帝，討匈奴，通西域，軍費(fèi)浩繁，大司農(nóng)的錢用完了，連他父親（景帝），祖父（文帝）幾輩子積蓄下來的財(cái)富都花光了。政府支出龐大，陷入窘地，這又怎樣辦呢？農(nóng)民的田租，三十分之一的定額，制度定了，又不便輕易再變更，再增加。漢武帝就只有自己慷慨，把少府的經(jīng)濟(jì)拿出來，這等于是把皇室私款來捐獻(xiàn)給政府。所以武帝同時(shí)也命令地方上有錢的人，最主要的是如鹽鐵商人等，也能如他般大家自由 樂捐。結(jié)果社會響應(yīng)不佳，擁有大資產(chǎn)的，不理會政府之號召。漢武帝不禁要想：你們的錢究竟由哪里來的呢？豈不是都由我把山海池澤讓給你們經(jīng)營，你們才能煮鹽冶鐵，發(fā)財(cái)賺錢?，F(xiàn)在我把少府收入都捐獻(xiàn)給國家，而你們不響應(yīng)，那么我只有把全國的山海池澤一切非耕地收還，由我讓給政府來經(jīng)營吧！這便是漢武帝時(shí)代有名的所謂鹽鐵政策。鹽鐵商是當(dāng)時(shí)最大最易發(fā)財(cái)?shù)膬煞N商業(yè)。鹽沒有一人不吃的，鐵也沒有一家不用，而煮海成鹽，開山出鐵，這山與海的主權(quán)，卻在皇帝手里?，F(xiàn)在漢武帝再不讓商人們擅自經(jīng)營了，把其所有權(quán)收回，讓政府派管理去自己燒鹽，自己冶鐵，其利息收入則全部歸給政府，于是鹽鐵就變成國營與官賣。這個(gè)制度，很像近代西方德國人之所首先創(chuàng)始的所謂國家社會主義的政策?？墒俏覀冞h(yuǎn)在漢代已經(jīng)發(fā)明了這樣的制度，直到清代，小節(jié)上的變化雖然有，而大體上總還遵循這一政策，總還不離于近代之所謂國家社會主義的路線。這一制度，也不專限于鹽鐵兩項(xiàng)。又如酒，這是消耗著人生日用必需的米麥來做成的一種奢侈享樂品，因此也歸入官賣，不許民間自由 釀造。這些制度的后面，自然必有其理論的根據(jù)。我們要講中國的經(jīng)濟(jì)思想史，必須注意到歷史上種種實(shí)際制度之措施。而講中國經(jīng)濟(jì)制度，卻又該注意此項(xiàng)制度之所由演變完成的一種歷史真相。所以我講漢武帝時(shí)代的鹽鐵政策，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)從古代井田制度與山澤禁地在法理上所有權(quán)之區(qū)分，直講到少府與大司農(nóng)的稅收之分配于政府與皇室之由來，而由此再引申出鹽鐵官賣來。這并不專是一個(gè)思想與理論的問題，而實(shí)際上則有極占重要的歷史傳統(tǒng)之現(xiàn)實(shí)情況來決定。為了這一問題，在當(dāng)時(shí)也爭辯得很久，到漢昭帝時(shí)還有一番熱烈的討論，全國各地民眾代表和政府的財(cái)政主管大臣在特別召集的會議席上往返辯論，互相詰難。有當(dāng)時(shí)一位民眾代表事后留下一份記錄，就是有名的鹽鐵論。當(dāng)然民間主張開放，政府主張國營。而當(dāng)時(shí)實(shí)際上的利弊得失，則非熟究當(dāng)時(shí)人的意見，是無法懸揣的。我們此刻要討論歷史制度，全該注意當(dāng)時(shí)的歷史傳統(tǒng)與當(dāng)時(shí)人的歷史意見，作為主要之參考。不該把我們的時(shí)代意見來抹殺當(dāng)時(shí)的歷史意見，這才是正辦呀！

我們概括上述漢代的經(jīng)濟(jì)政策，對工商業(yè)是近于主張如近人所謂的節(jié)制資本的一面，而在對農(nóng)民田租方面，則也已做到了輕徭薄賦，但并未能平均地權(quán)。在漢武帝時(shí)，董仲舒曾主張限田政策，縱不能將全國田畝平均分派，也須有一最高限度，使每一地主不能超過若干畝之限制，惜乎連這個(gè)政策也并未能推行。于是王莽起來，就激起了一項(xiàng)大改革，把一切田畝盡歸國有，稱為皇田，重行分配。當(dāng)時(shí)的意想，實(shí)在要恢復(fù)封建之井田制，而結(jié)果則引生一次大變亂。王莽失敗了，從此中國歷史上的土地制度也不再有徹底的改革了。