五、漢制得失檢討

讓我們簡要指出一些漢代制度之缺點(diǎn)。首先在經(jīng)濟(jì)方面，土地問題沒有解決，形成兼并，富者田連阡陌，窮者無立錐之地，使政府的減輕租稅政策，全失功效。至王莽把土地收歸國有，此事又激起社會(huì)多數(shù)人的反對(duì)，結(jié)果失敗了。但王莽的廢止奴隸政策，卻繼續(xù)為東漢政府所承襲。東漢時(shí)代也屢有廢奴的詔令，但只要社會(huì)經(jīng)濟(jì)情形不便，此項(xiàng)詔令是不會(huì)有實(shí)效的。其次說到軍隊(duì)制度，中國地大人眾，雖說分區(qū)訓(xùn)練各別的兵種，但每年一個(gè)月的操練是不夠的。中央南北衛(wèi)，像是常備軍，實(shí)際上，時(shí)期也只一年，數(shù)額也僅有七八萬人。結(jié)果全國皆兵，并不夠用。遇到打仗，各地調(diào)遣，如會(huì)稽吳楚，遠(yuǎn)赴漁陽上谷，也不方便。所以全國皆兵制，在中國論，一則軍隊(duì)數(shù)量太多，二則訓(xùn)練太簡略，調(diào)動(dòng)不方便，結(jié)果全國皆兵，弄得有名無實(shí)，一旦起了問題，還是解決不了。再次講到政府組織，上面說過，皇權(quán)相權(quán)是分開的，皇室和政府也是分開的，這話固不錯(cuò)。但中國一向似乎看重的不成文法，往往遇到最大關(guān)節(jié)，反而沒有嚴(yán)格明白的規(guī)定。這也可以說是長處，因?yàn)榭梢噪S宜應(yīng)變，有伸縮余地。但也有壞處，碰著一個(gè)能干有雄心的皇帝，矜才使氣，好大喜功，常常要侵奪宰相的相權(quán)。并不像現(xiàn)代的西方國家，皇帝私人，無論怎樣好，憲法上規(guī)定它不能過問首相的事。漢武帝雄才大略，宰相便退處無權(quán)。外朝九卿，直接向內(nèi)廷聽受指令。這樣一來，皇帝的私人秘書尚書的權(quán)就大了。漢武帝臨死時(shí)，他的太子已先死，他要把皇位傳給小兒子昭帝，他卻先把昭帝的母親處死。他知道小皇帝年幼，母后在內(nèi)管事不好，但皇室總還需要人管理。以前皇室也得由宰相管，但漢武帝連宰相的事都由他管了，宰相哪里能預(yù)聞到宮內(nèi)事。于是武帝臨死，派一個(gè)霍光做大司馬大將軍輔政。這是皇宮里的代表人，霍光是皇家親戚，有資格來代表皇家。但照理，宰相早就是皇宮里的代表人，他該就是副皇帝，現(xiàn)在皇帝不把宰相做皇室代表人，而在皇宮里另設(shè)一個(gè)大司馬大將軍來專幫皇帝的忙，如是就變成外面有宰相，內(nèi)面有大司馬大將軍，皇宮和朝廷就易發(fā)生沖突。當(dāng)時(shí)一稱外廷，一稱內(nèi)朝。大司法大將軍霍光輔政，他是內(nèi)朝領(lǐng)袖，外廷則仍由宰相統(tǒng)治。后來昭帝死，立昌邑王做皇帝，沒有幾天，又把他廢了，另立漢宣帝。當(dāng)廢立時(shí)，霍光代表皇室，召集九卿開會(huì)。有人說：該請(qǐng)?jiān)紫鄥⒓印；艄庹f，這是皇帝家事，用不著丞相政府領(lǐng)袖參加，我們只議定請(qǐng)示皇太后就完了。霍光的一番話，初看好像也有他的理由。他把皇位繼承當(dāng)作皇室私事，皇室事不必要政府領(lǐng)袖來預(yù)聞。他不知道皇室之存在，由于有皇帝，而皇帝之存在，由于有政府。所以皇位繼承是政府事，并非皇室事。這并不是我們用現(xiàn)代觀念來強(qiáng)說歷史，在當(dāng)時(shí)歷史情實(shí)早本如是。所以在高后四年，曾有一詔書，說皇帝疾久不已，不可屬天下，命群臣公議替代的新皇帝。呂后盡專權(quán)橫肆，但并沒有說立皇帝不要問朝廷。霍光以后，元平元年，昭帝崩，也詔群臣議所立?？梢娀实凼酪u，是政府法理規(guī)定。若遇皇帝無嗣，及其他變化，仍該按照政府意見公議決定。但這也是一種不成文法，所以霍光得以上下其手。而且霍光縱說政府領(lǐng)袖不必預(yù)聞皇帝事，而他仍要召集其他政府大僚來公議所立，可見霍光也是情有所怯，并不敢全違背當(dāng)時(shí)習(xí)慣。再就另一點(diǎn)說，原先尚書只是皇帝的內(nèi)廷秘書，而內(nèi)廷諸職，又隸屬于御史中丞，現(xiàn)在皇室又另有一個(gè)代表人，霍光以大司馬大將軍輔政名義來掌領(lǐng)皇帝的秘書處，他不讓外面宰相知道皇室事，他卻代表皇室來過問政府事，如是則皇室超越在政府之上，那豈不是要出大毛??？所以后來漢宣帝想把霍氏權(quán)柄削減，便恢復(fù)舊制，仍有御史中丞來管領(lǐng)尚書，如是便由御史中丞透過御史大夫，而達(dá)到宰相，內(nèi)廷與外朝聲氣又通，大司馬大將軍便沒有權(quán)重了?；艏乙簿涂迮_(tái)了。就此一節(jié)，可見漢代制度，在皇帝與宰相，皇室與政府之間，確是有一番斟酌的。雖沒有硬性規(guī)定皇帝絕對(duì)不許預(yù)聞?wù)蔚囊痪湓?，這也并不是大失錯(cuò)。而且若要皇帝決不預(yù)聞?wù)?，那宰相的任命便成問題。就當(dāng)是歷史情實(shí)，既不能有民選皇帝，也便一時(shí)不能有代表民意的國會(huì)來監(jiān)督政府。這是歷史條件所限，并非一兩個(gè)皇帝私意要如此的。于是皇室與政府，皇帝與宰相之間，遂不免發(fā)生許多的微妙關(guān)系。漢武帝自己是雄才大略，他自己攬權(quán)，尚不甚要緊，他死了，他須替他后代小皇帝著想，于是來一位大司馬大將軍輔政，便出來問題了。漢宣帝以下，霍氏雖敗，結(jié)果還是大司馬大將軍外戚輔政，還是內(nèi)廷權(quán)重，外朝權(quán)輕，于是有王莽代漢而興。王莽便是由大司馬大將軍而掌握大權(quán)的。到東漢光武帝，懲于前失，因怕大權(quán)旁落，自親庶務(wù)，于是尚書地位日漸加重。而外朝的宰相，卻分成三個(gè)部門。本來三公是宰相、太尉、御史大夫，而實(shí)際宰相是全國之首領(lǐng)。后來因有大司馬大將軍橫插進(jìn)來，所以又把此三公變成大司徒、大司馬、大司空三職分別，一個(gè)公管領(lǐng)三個(gè)卿。在西漢時(shí)，本想把此改革來調(diào)和大司馬與宰相之沖突的，然而這樣一來，大司空完全變成外朝官，大司馬卻依然代表皇室。從前御史大夫管得到宮廷，現(xiàn)在大司空管不到宮廷。不僅丞相改大司徒是失職，御史大夫改大司空也是失職，權(quán)重依然在大司馬手里。這還是皇家和政府權(quán)限劃分不清之故。中國此下政府里的所謂御史臺(tái)，便是循此趨勢，由皇宮漸漸退回到政府的。東漢初年，光武帝的私意，則索性把政權(quán)全操在自己手里，三公只是名位崇高而已，實(shí)權(quán)則在尚書。換言之，則是由皇帝來總其成。所以后代中國人批評(píng)光武帝有事無政，這是以往的歷史意見。漢光武自身是一好皇帝，明帝，章帝都好，然而只是人事好，沒有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得好?；实蹓牧?，而政治上并不曾有管束皇帝的制度，這是東漢政治制度上的一個(gè)大問題。也是將來中國政治制度史上一個(gè)大問題。

選舉在漢代，也發(fā)生了問題。照漢代原來的制度，在漢武帝時(shí)，只叫地方長官每年要選舉些孝子廉吏，這已經(jīng)講過了。但后來孝廉充斥仕途，別的進(jìn)仕之路都為阻塞了，于是大家都爭要當(dāng)孝廉。本來所謂孝廉，一種是孝子，另一種是廉吏，后來規(guī)定每郡滿二十萬戶口的只能舉一個(gè)，如是則孝廉不分，進(jìn)城一個(gè)參政入仕的資格而已。后來又因請(qǐng)托舞弊，逼得朝廷于察舉孝廉后再加上一番考試，如是則全失卻原來察舉孝廉之用意。但中國政權(quán)，卻因此開放給全國各地了。從此以后，無論選舉或考試，都是分區(qū)定額的。經(jīng)濟(jì)文化落后的地區(qū)和經(jīng)濟(jì)文化進(jìn)步的地區(qū)，都一樣照人口比例來考選。因此中央政府里，永遠(yuǎn)有全國各地域人民之參加，不致偏榮偏枯。因此中國政府，始終是代表著全國性的，全國人民都有跑進(jìn)政府的希望。而且實(shí)際上，也是全國各地永遠(yuǎn)都有人跑進(jìn)中央政府的。又漢制郡縣長官，例須避用本郡本縣人，如是則中央政府既是絕對(duì)的代表全國性的，而地方政府卻又竭力避免其陷于地方性。這樣才開始大一統(tǒng)的局面，永遠(yuǎn)維持。而全國各地方聲教相通，風(fēng)氣相移，卻可使各地文化經(jīng)濟(jì)水準(zhǔn)，永遠(yuǎn)走向融和，走向平均，不致隔絕，不致分離。這一制度，自漢代起直至清代始終沿用。這是中國傳統(tǒng)政治制度里一最應(yīng)著眼之點(diǎn)。惟今所欲討論者，則為漢代之選舉制，是否合于近代所謂之民權(quán)思想。第一，漢代察舉，其權(quán)在地方長官，不在地方民眾。長官賢良的固須采訪民間輿情，選拔真才。但長官營私舞弊的，卻可不顧地方民意，推選私人。二則選舉了送到中央，如何分發(fā)，則悉聽中央命令。后來并于選來的人，又加以一番考試。這樣則豈不是漢代的選舉權(quán)實(shí)際便完全操之在上不在下嗎？而且漢代選舉，就大體言，最先必進(jìn)學(xué)校讀書，才獲補(bǔ)吏。補(bǔ)吏以后，才獲察舉。這由教育而行政實(shí)習(xí) ，由行政實(shí)習(xí) 而選舉，再由選舉而考試，由考試而任用之幾個(gè)階段，驟看極合情理，切實(shí)施行，像不會(huì)出大毛病。然而依然有毛病存在。因古代社會(huì)，讀書機(jī)會(huì)就不易得。第一是書本不易得，古代書籍都用竹帛書寫，很少紙張，更無印刷。印刷術(shù)對(duì)人類文化傳播與演進(jìn)之大貢獻(xiàn)，應(yīng)該遠(yuǎn)勝于近代新發(fā)明之原子彈 。這是世界人類以最偉大的發(fā)明，這項(xiàng)發(fā)明雖始于中國，但也要到唐宋才開始有印刷。古代書本必得傳抄，一片竹簡只能寫二十來字。抄一本書，費(fèi)就大了。帛是絲織品，其貴更可知。而且要抄一本書，必得不遠(yuǎn)千里尋師訪求。因此讀書求學(xué)，便有著絕大限制。但若你生來便在一個(gè)讀書家庭中，那一切困難，便都易解決了。因此當(dāng)時(shí)雖非封建社會(huì)，爵位不世襲，而書本卻可世襲。雖不是世代簪纓，卻是世代經(jīng)學(xué)。世代經(jīng)學(xué)，便可世代跑進(jìn)政治圈子，便無異一封建傳襲的貴族了。那時(shí)的政治制度，雖不許社會(huì)大貧大富，讓工商業(yè)走上資本主義化。但學(xué)問與書本，卻變成了一種變相的資本。所以說黃金滿籯，不如遺子一經(jīng)。這便是一本書的資本價(jià)值，勝過了一籮黃金的資本價(jià)值了。因此當(dāng)時(shí)一個(gè)讀書家庭，很容易變成一個(gè)做官家庭，而同時(shí)便是有錢有勢的家庭。當(dāng)時(shí)有所謂家世二千石的。只要家庭里有一個(gè)做到二千石的官，他當(dāng)一郡太守，便可有權(quán)察舉。他若連做了幾郡的太守，他便是足跡遍天下，各地方經(jīng)他察舉的，便是他的門生故吏，將來在政治上得意，至少對(duì)他原來的舉主，要報(bào)些私恩，若有人來到他的郡里做太守，必然也會(huì)察舉他的后人。因此察舉過人的子孫，便有易于被人察舉之可能了。上面說過，漢代選舉，是分郡限額的，每郡只有幾個(gè)額，于是卻永遠(yuǎn)落在幾個(gè)家庭里。如是則每一郡必有幾個(gè)像樣的家庭，這便造成了將來之所謂世族門第，也便是世族門第必然帶有郡望之來歷了。當(dāng)時(shí)的大門第，依然平均分配在全國各地，大概是每郡都有幾家有聲望的，我無以名之，名之曰門第的社會(huì)。這并非封建社會(huì)，也并非資本主義的社會(huì)，但一樣有不平等。雖非封建貴族，而有書生貴族。雖非工商業(yè)資本，而有書籍資本。國家的政治制度，雖沒有對(duì)那些家庭許下世襲特權(quán)，但他們因有家庭憑借，無異于有世襲的特權(quán)了。中國魏晉以下門第社會(huì)之起因，最主要的自然要追溯到漢代之察舉制度。但就漢代察舉制度之原始用意言，實(shí)在不好算是一種壞制度。但日子久了，那制度就變壞了。這不只是漢代選舉制度如是，我們可以說，古今中外一切制度，都必如是。否則一項(xiàng)好制度，若能永遠(yuǎn)好下去，便將使政治窒息，再不需后代人來努力政治了。惟其一切制度都不會(huì)永久好下去，才使我們?cè)谡紊弦^續(xù)努力，永久改進(jìn)。制度也只是歷史事項(xiàng)中之一目，人類整部歷史便沒有百年不變的，哪能有一項(xiàng)制度經(jīng)過一兩百年還算得是好制度呢？

讓我們?cè)趤砜礉h代的制度，他們將政府和皇室劃分，將宰相和皇帝并列，這不好說全出帝王私心，也不能怪他們安排得未盡妥帖。當(dāng)知任何一制度，也決不會(huì)盡善盡美，更無罅隙的。當(dāng)至少他們懂得皇權(quán)之外有相權(quán)，至少已懂得皇室之外有政府了。再說到選舉制度，至少他們已懂得政府用人該有一客觀標(biāo)準(zhǔn)，不能全憑在上者之私心好惡。至少他們已懂得該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，不該是血統(tǒng)的親疏，不該是勢力的大小。親的貴的強(qiáng)的富的，都不夠此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，而采取一項(xiàng)以教育與知識(shí)與行政實(shí)習(xí) 之成績，來定取舍進(jìn)退之標(biāo)準(zhǔn)，而又懂得平均分配到全國各地區(qū)，這也不能不說是在當(dāng)時(shí)已算合理化，已算開明與進(jìn)步的了。至于經(jīng)濟(jì)政策，一面主張輕徭薄賦，寬假平民，一面主張裁抑富厚，導(dǎo)致平等，這也不算得黑暗，不算得無理。至于此后的演變，無論在政府組織上，無論在選舉制度上，無論在經(jīng)濟(jì)政策上，都曾發(fā)生了毛病。皇室與政府的關(guān)系，終究發(fā)生了沖突；選舉制度，到底造成門閥新貴族；經(jīng)濟(jì)制度、兵役制度都沒有弄好，都出毛病了。但我們不能因此一筆抹殺，說漢代無制度，或說一切制度只是專制與黑暗，這是我們必該再三申說的。此下魏晉南北朝，始終沒有像樣的政府，因此也沒有像樣的制度產(chǎn)生，直要到唐代。但唐代已不是漢代的老樣子，老制度，他又換了嶄新的一套。直要待唐代的新制度又出了毛病，宋代又再換一套。此下明代，清代也如此。只因我們此刻不看重歷史，不研究歷史，所以說中國自秦以下兩千年政治都是一樣，都只是專制兩字已可包括盡了，其實(shí)是不然的。?

·政治制度史錢穆《中國歷代政治得失》