三、清代部族政權(quán)下的政府

甲、清代中央政府

上面說到清代政治，和中國傳統(tǒng)政治不同，因它背后有一批特別擁護(hù)皇帝的，這便是皇帝的同部族，就是滿洲人。照理皇帝是一國元首，他該獲到全國民眾之擁護(hù)，不該在全國民眾里另有一批專門擁護(hù)此政權(quán)的。這樣的政權(quán)，便是私政權(quán)，基礎(chǔ)便不穩(wěn)固。清代政權(quán)，始終要袒護(hù)滿洲人，須滿洲人在后擁護(hù)，才能控制牢固，這便是這一政權(quán)之私心。在這種私心下，他就需要一種法術(shù)。所以我們說，清代政治，制度的意義少，而法術(shù)的意義多。明代廢了宰相，清代便把此制度沿襲下來，還是用內(nèi)閣大學(xué)士掌理國政，這對于滿洲人是一種方便。因為廢了宰相是利于皇帝專制的。而皇帝則顯然是滿洲人。

子、清代的軍機(jī)處

到雍正時，又在內(nèi)閣之外另添一軍機(jī)處。清宮里的文華殿、武英殿，這是內(nèi)閣學(xué)士辦事的地方。雍正又在三大殿背后，另設(shè)一個軍機(jī)處，這就是所謂的南書房，這只是一所很小的屋子。最初皇帝為要保持軍事機(jī)密，有許多事不經(jīng)內(nèi)閣，徑由南書房軍機(jī)處發(fā)出。后來變成習(xí)慣，政府實際重要政令，都在軍機(jī)處，不再在內(nèi)閣。顧名思義，內(nèi)閣還像是文治，而軍機(jī)處則明明是一種軍事統(tǒng)治的名稱。既然最高法令均屬于軍機(jī)，當(dāng)然只能說它是軍事統(tǒng)治了。不過軍機(jī)處的軍機(jī)大臣，也是由內(nèi)閣大臣里挑選出來的，在內(nèi)閣大臣里挑幾個出來到南書房協(xié)同皇帝辦事，如是，皇帝可以不再到文華殿武英殿商量政事，而只在軍機(jī)處秘議。所以實際上清代的軍機(jī)處，也就等于如明朝般，皇帝不出宮來辦事，只在里面找?guī)讉€私人商量。不過清代皇帝比較地聰明，他們鑒于明代太監(jiān)當(dāng)權(quán)而招亡國之禍的覆轍，所以不在里面找太監(jiān)，而向外面調(diào)大臣。但從制度講，二者間還是一樣。太監(jiān)也罷，軍機(jī)大臣也罷，反正都只算是皇帝的私人秘書，算不得朝廷的大臣。我們上次講，張居正第一不應(yīng)有權(quán)徑下政府最高的命令；第二不應(yīng)要人報皇帝的公事也報他一份。一個首長和其秘書，只算是同一個機(jī)關(guān)。張居正要人家把公事一份送皇帝，一份送內(nèi)閣，這便是不合理。倘使張居正正名定義是宰相，那些公文又只要送宰相，不須再送到皇帝。所以從制度論，張居正的辦法終是講不通。清代軍機(jī)處向六部尚書大臣及各省督撫直接下命令，這些發(fā)出的命令還是皇帝的。因為政府最高出命權(quán)屬于皇帝，軍機(jī)處不過是皇帝御用 的秘書，實實在在只是皇帝的一個“南書房”。

清代政府發(fā)布最高命令的手續(xù)，又是非常不合理。他的最高命令稱上諭，上諭又分為兩種：一種是明發(fā)上諭，一種是寄信上諭。明發(fā)上諭都是比較不關(guān)緊要的事，譬如皇帝出外巡幸，上陵，經(jīng)筵，救荒，以及中央政府尚書，侍郎，地方政府總兵知府以上的升降，以及曉諭中外諸事，都由內(nèi)閣擬好，皇帝看過，再由內(nèi)閣交 到六部，這是中國向來的慣例。寄信上諭是清代特有的，不按上述程序，而直接由皇帝軍機(jī)處寄給受命令的人。譬如給江 蘇巡撫的上諭，直接寄給巡撫，旁人誰也不知道。或者要交 給吏部尚書的，也是直接寄信給吏部尚書，此外無人得知的。開始時，或因軍事機(jī)密，才用這辦法，后來凡是緊要的事，差不多都用寄信上諭發(fā)出了。這種上諭，由軍機(jī)處擬給皇帝看，皇帝看過以后，封來蓋起一個印，這個印叫“辦理軍機(jī)處”，這是說辦理軍機(jī)的地方。什么人在那里辦理呢？這當(dāng)然是皇帝了。這個印一蓋，誰也不能看。譬如是有關(guān)經(jīng)濟(jì)財政問題的，送給江 蘇巡撫，連戶部大臣也不能看。若是有關(guān)軍事的，送給兩廣總督，兵部尚書也不能看。在辦理軍機(jī)處的人，就叫軍機(jī)大臣，名義上是大臣，照制度法理講，并不是大臣，因為他是皇帝御用 的，而不是政府的正式最高行政首長啊。這種上諭封好，辦理軍機(jī)處的印蓋了，就交 給兵部尚書，兵部尚書并不能拆看，只要他加一個封袋，直接發(fā)給受命令的人。如是則一切事情，全國中外各長官，都直接向皇帝發(fā)生關(guān)系，其他旁人全都不知道。這不是全國政治，都變成秘密不再公開了！秘密政治這當(dāng)然只能說是一種法術(shù)，而不能說是一種制度呀！

直到現(xiàn)在，還有傳刻的雍正朱批上諭，這在清代政治上是一種了不得的圣旨。雍正是有名能專制的。他的上一代是康熙。在中國歷史上，康熙也算是一個好皇帝，至于雍正便太專制了。我們現(xiàn)在看他的朱批上諭，就可以看出清代皇帝是如何般統(tǒng)治中國的。在當(dāng)時，全國各地地方長官一切活動他都知道，大概全國各地，都有他私派的特務(wù)人員的。因此許多人的私生活，連家人父子親戚的瑣碎事，都瞞不過他。一切奏章，他都詳細(xì)批。他雖精明，同時又獨(dú)裁 ，但他有他的精力，他有他的聰明，中外事，無論大小，旁人還不知道，他已經(jīng)知道了。從前做皇帝，外面送給皇帝的公事，先送到六部，皇帝拿出來的公事，六部也一定得先看。因為政治該公開，而六部尚書是全國的行政首長呀。這在明代還是如此的。那時大官的任用還有廷推，小官的任用則只經(jīng)過吏部。事關(guān)教育，則一定要經(jīng)禮部的。不能說皇帝私下決定了，不再給政府行政長官預(yù)聞就可辦。這絕不能說是一種制度，也不能說它是習(xí)慣法，只該說它是法術(shù)。為什么？因為這是純粹出之于私心的。而私心則絕不能形成出制度。

由這一點(diǎn)看來，清代比明代更獨(dú)裁 。明代還是在制度之下由皇帝來當(dāng)宰相。宰相廢了，而宰相的職權(quán)則由皇帝兼。只是宰相做錯了，須負(fù)責(zé)。皇帝做錯了，可以不負(fù)責(zé)。除此一分別以外，明代制度還是和過去大體相似的。清代就更超越了這限度。我們曾講過，唐宋諸代的詔敕，宰相一定要蓋章，沒有宰相的章，就不成為詔書。為什么皇帝下詔書一定要宰相蓋章呢？這就是一種制度了。為什么皇帝的詔書不能給旁人看，而要直接送出呢？這就是一種法術(shù)了。這里的分別很簡單，換句話說：一個是公的，有理由的，一個是私的，沒有理由的。清代那種私心的政治，又怎樣能做得下去呢？這就因為皇帝背后有全部滿洲人撐腰。一個皇帝要獨(dú)裁 ，他背后定要有一部分人強(qiáng)力支持他，他才能真獨(dú)裁 。任何一個獨(dú)裁 者，都有擁護(hù)他獨(dú)裁 的一個特定的集團(tuán) 。我們此刻說皇帝獨(dú)裁 ，我們也要看是哪個力量在幫助他獨(dú)裁 ，擁護(hù)他獨(dú)裁 。中國歷史從秦以后，歷代皇帝的背后就沒有這樣一個固定的力量。貴族吧，軍人吧，資產(chǎn)階級把，都沒有。若說皇帝利用讀書人，讀書人在擁護(hù)皇帝，可是讀書人擁護(hù)皇帝比較是公的。因為讀書人不是皇帝的私勢力。而且讀書人也不是一個固定的集團(tuán) 。中國歷史上只有元和清，皇帝后面有整批蒙古人和滿洲人幫忙。其他各代，大體說，是全國的讀書人——有全國民眾中間受過教育經(jīng)過考試的人來幫政府忙，這不能說是不公道。有人認(rèn)為這便是“封建社會”了，這真是胡說。讀書人不就是封建。反過來說，皇帝或政府，存心培植讀書人，也并不是私心。并不如元清兩代，存心扶護(hù)蒙古人和滿洲人。這種政治當(dāng)然是私心的。因為其是私心的，所以一切表現(xiàn)都不成為制度，而只是法術(shù)。

丑、清代的六部尚書

清代的六部尚書，也沿襲明制?？墒敲鞔可袝臋?quán)相當(dāng)大，尤其是吏兵兩部。全國用人調(diào)兵，都?xì)w這兩部管?；实凵现I下頒，要經(jīng)六部，全國事情上去，也要經(jīng)六部，兵部尚書還有權(quán)下命令給督撫。清代的六部，權(quán)就小得多。六部尚書已經(jīng)不能對下直接發(fā)命令，六部尚書已經(jīng)不成其為行政之首長。更不同的是六部尚書侍郎對皇帝皆得單獨(dú)上奏這一點(diǎn)。照理講，兵部尚書對于全國一切軍事，他該負(fù)責(zé)計劃，軍隊他可以下令調(diào)動，侍郎只是他副手，事權(quán)該由首長負(fù)責(zé)。現(xiàn)在兵部尚書也只能對皇帝上一個條陳而止，而且尚書可以單獨(dú)上奏，侍郎也可以單獨(dú)上奏，這樣一來，尚書就管不著侍郎。從前的六部，每部一尚書，一侍郎，本來是正副長官。清代則要滿漢分開，有一個中國尚書，一定還要有一個滿洲尚書。有兩個中國侍郎，一定還要有兩個滿洲侍郎。于是一部就有了六個長官，六部長官就有三十六個。每個人都可以單獨(dú)向皇帝講話，一部之中，中國尚書不曉得滿洲尚書講些什么話，還有四個副的，也是誰也不知道誰在扯了誰的腿?；实奂男派现I頒給某一人，里面講些什么事，又是誰也不知道。請問尚書六部，還能做些什么事呢？六部不能做事，全國事情當(dāng)然就更集中到皇帝。在明代，每部還有一批給事中，雖是小官，皇帝下來的公事，他們還可表示反對的意見。他們這些反對，表面上縱使不是在反對皇帝的上諭而是在反對六部長官?？墒巧现I一定要到六部，猶如唐代發(fā)命令的是宰相，給事中照法理言，也只在反對宰相，不在反對皇帝呀！明代的命令既由皇帝發(fā)，可是皇帝上諭，送尚書六部，六部就各有給事中，他們要反對，實際上也就等于在反對皇帝了。直到明代快亡國，內(nèi)部流寇張獻(xiàn)忠、李自成猖獗作亂，外面滿洲人要打進(jìn)關(guān)來，皇帝主張先平流寇再打滿洲人，此即所謂先安內(nèi)，后攘外。這本也不錯。商之兵部，兵部尚書也無異議。但被給事中們知道了，他們?nèi)浩鸱磳?，皇帝無奈何，把兵部尚書撤了。有人說，明代亡國救亡在這些處。政策總難貫徹，發(fā)言盈庭，如何叫國家渡過這危險。近代西方民主 政治，許多事也很少沒人反對的。大總統(tǒng)或內(nèi)閣總理，幸有政黨 大部分人在背后擁護(hù)，然而有許多事也還行不下。中國以前沒有政黨 ，政事一切公開，大家可以發(fā)言。臨到國家危機(jī)之際，外交 問題，軍事問題，有時絕對需秘密，甚至有時也需要獨(dú)裁 。近代也有人感覺到英美民主 政治，有些時實在是緩不濟(jì)急，危急臨頭，不免要吃虧。但就常數(shù)平均，秘密政治，獨(dú)裁 政治，總是利不敵害。民主 政治，公開政治，總是害不勝利。中國傳統(tǒng)政治，若說憑技術(shù)，也已有兩千年的經(jīng)驗，但有它可寶貴的地方。最可寶貴處，就是在公開。一切事情都是公開的。因有一制度存在，一切憑制度處置。要不公開也不可能。清代皇帝下來的上諭不必經(jīng)六部，六部不能徑下命令到全國，尚書、侍郎都可單獨(dú)上奏，又沒有給事中封駁權(quán)，給事中的官名是有的，但已經(jīng)臺諫合一，失其本職了。就政治常理言，一個機(jī)關(guān)代表一整體。譬如兵部，應(yīng)該由兵部尚書代表負(fù)責(zé)，兵部侍郎是副主官，一正一副，副主官當(dāng)然只是輔佐正主官，不能說兵部尚書這樣講，兵部侍郎又那樣講，變成只有個人而沒有了機(jī)關(guān)。譬如財政部長代表著財政部，財政部次長對于財政上的意見當(dāng)然要向部長貢獻(xiàn)，不該直接向行政院長申述。這道理很簡單。所以說清代那些措施，只是法術(shù)，不能說它是制度。

清代六部尚書、侍郎都可單獨(dú)向皇帝講話，上面已說過。然而除此以外，不論什么人，又都不許向皇帝講話。翰林院是一個很負(fù)清望的機(jī)關(guān)，翰林院有編修、檢討等員，照理是清望之官，雖無政治實權(quán)，而地位則很高，向來他們是可以向政府講話的。到了清代，也不準(zhǔn)“專折言事”。地方官呢？只有總督、巡撫、藩臺（布政使）、臬臺（按察使）可以直接向政府講話，道及以下的府、縣，都不能專折言事了。比起明代來，布衣也可直接向皇帝講話，這相差就太遠(yuǎn)了。

清代這些規(guī)定，若說是制度，這些制度只是要人家不過問政治。試問除了私心外，還有什么是這項制度的含義呢？而且清制又不許民間有公開發(fā)言權(quán)。當(dāng)時府學(xué)縣學(xué)都有明倫堂，清廷在每個明倫堂里都置有一塊石碑，這塊碑不是豎栽而是橫躺的，故叫做臥碑。臥碑上鐫有幾條禁令。第一，生員不得言事；第二，不得立盟結(jié)社；第三，不得刊刻文字。這三條禁令，恰好是近代西方人所要爭取的言論自由 ，結(jié)社自由 和出版自由 ，所謂三大自由 了。東西雙方的現(xiàn)代史，在這上，有一個恰正相反的對比。講起來，真值得我們內(nèi)心的慚愧。臥碑立于順治五年。有名的金圣嘆，就為犯了臥碑禁令而殺頭了。因為當(dāng)時考試官貪污，一些生員跑到明倫堂向孔子靈位哭叫，就犯了言事結(jié)社的禁令。我們從這些地方看，就可看出清制之存心。明代是特別獎勵大家發(fā)言，公開發(fā)言的。也不僅明制如是，歷代都如是。只有清代才不許人講話。這成什么制度呢？這只是滿洲部族政權(quán)便利他們統(tǒng)治中國的一些無理的法術(shù)。

中國歷史上官吏任用，向來都?xì)w吏部管。五品以下，吏部有權(quán)可以用。五品以上，吏部開名字給宰相，由上面來決定。明朝廢了宰相，大臣改為廷推，由九卿、七卿公議決定。但吏部尚書的意見，是受大家尊重的。小官任用，則權(quán)仍在吏部。清代大官，由皇帝特簡，吏部不知道，也不用什么廷推了。下面小官，不能一概由皇帝簡任，還歸吏部銓敘，這還算是中國歷史上直傳下來的一種法規(guī)，清代皇帝也沒有廢得了。但由吏部銓敘分發(fā)的人，清代必須有引見，必待皇帝見了面以后，才得正式去上任。這無非表示全國用人之權(quán)，都在皇帝受理。照清代，任何樣的小官，皇帝都引見。這不是皇帝看重這些官，卻是清朝皇帝拿這項制度來教訓(xùn)中國人，告訴社會上：這是皇帝的權(quán)。你不見到皇帝面，芝麻大的官，你也休想做。這當(dāng)然也只能說它是法術(shù)，而不是制度。因為這些制度都是私心的。私心的制度，即便是法術(shù)。法術(shù)是專講手段，不論意義的。若說法術(shù)有意義，則只是些私意義。

乙、清代地方政府

在明代，布政使是最高地方首長?？偠健⒀矒岱浅ＴO(shè)，有時派出，事完撤銷。清代在布政使上面又常設(shè)有總督與巡撫，布政使成為其下屬，總督、巡撫就變成正式的地方行政首長了。這種制度，還是一種軍事統(tǒng)制。如是則地方行政從縣到府，而道，而省，已經(jīng)四級。從知縣到知府，到道員，到布政使，上面還有總督、巡撫，就變成為五級。可是真到軍事時期，總督、巡撫仍不能作主，還要由中央另派人，如經(jīng)略大臣、參贊大臣之類，這是皇帝特簡的官?？偠?、巡撫仍不過承轉(zhuǎn)命令?？傊?，清代不許地方官有真正的權(quán)柄。

滿洲軍隊稱八旗兵，為國家武力主干，全國各軍事要地，都派八旗兵駐防。下面的綠營，說是中國軍隊，實際上率領(lǐng)綠營的將領(lǐng)還都是滿洲人。這兩種軍隊，餉給是顯分高下的。各省總督、巡撫，差不多在原則上也只用滿洲人。中國人做到總督、巡撫封疆大吏的，雖也有，卻不多。至于中國人帶滿洲兵做大將軍的，二百多年間，只有一個岳鐘麟。到了太平天國之役，滿洲人自己實在沒辦法，曾左胡 李，替滿洲人再造中興，從此封疆大吏，才始大部分轉(zhuǎn)到中國人手里。然而甲午戰(zhàn)爭失敗前后，封疆大吏，又都啟用滿洲人，中國人又轉(zhuǎn)居少數(shù)了。這可以說明清代政治，完全是一種軍事統(tǒng)制，而這種軍事統(tǒng)制，又完全是一種部族統(tǒng)制，因為兵權(quán)是該完全歸于這個部族的。

丙、清代的各禁區(qū)

在這種私制度之下，最壞的還是他們自己心虛，要替自己留一個退步。這個退步，就留在關(guān)東三省。清政府把關(guān)東三省劃成禁地，不許中國人出關(guān)。我們已講過：滿洲人是吉林長白山外松花江 畔很小的一個小部族，滿洲并不就是東三省。遼河?xùn)|西兩岸，秦以前就是中國的土地。戰(zhàn)國時代屬于燕。秦始皇筑萬里長城，東邊直到大同江 。無論如何，清代奉天一省，兩千年前，早就是中國的。兩千年來，也一向是中國的。清代把它劃出去，做他們的禁地，不許中國人出關(guān)。直到光緒末年，河北、山東人才可以出關(guān)開墾。當(dāng)時的臺灣，也劃為禁地。因為臺灣由鄭成功經(jīng)營以后，還不斷有人造反，因此不許福建人私渡。這是為了管理不易，和關(guān)東三省的留作退步者不同。以上兩個禁地外，第三個禁地是今天的察哈爾和綏遠(yuǎn)。這也是中國地方，清朝又把它劃成為禁地，不許添住一戶家，也不許多墾一畝地。因為這些地方接近蒙古，他們的目的，要把蒙古人和漢人隔開，不使相接觸。這也到了光緒末年才開禁。第四個禁地是新疆。因此地土壤肥沃，尚未開辟，他們要留作滿洲人的衣食之地，希望滿洲人能到那里去，故不許中國人前往。直到左宗棠平定回亂以后，禁令始弛，漢人才能隨便去新疆。因于滿洲人這些私心的法術(shù)，在中國境內(nèi)無端劃出許多處禁地，形成許多特殊區(qū)域。所以這些地方，有的是荒落了，有的則開發(fā)的特別遲。而中國人也認(rèn)為所謂中國者，則只是當(dāng)時的本部十八省。其實就傳統(tǒng)歷史范圍言，則全不是這回事。