遼朝初期官制比較簡(jiǎn)樸,以后隨著統(tǒng)轄區(qū)域的擴(kuò)大,逐步形成了一套雙軌官制。所謂雙軌官制,就是在皇帝之下,分設(shè)遼官和漢官兩大系統(tǒng)。遼官稱北面官,是契丹自立的制度;漢官稱南面官,是入居漢地以后仿照唐、宋制度而設(shè)置的。遼官、漢官官署分設(shè)于皇帝牙帳的北面、南面。這種雙軌官制既不同于中國(guó)歷史上漢族王朝官制,也不同于以后金、元、清少數(shù)民族建立的王朝官制,在中國(guó)官制史上尤具特色。
北面官大體可以分為四類:
第一類是管理契丹部族事務(wù)的機(jī)構(gòu)。契丹建國(guó)前分為八部。建國(guó)后把八部分編北府、南府。這里說(shuō)的南府不屬于南面官。統(tǒng)管北府、南府的是北府宰相和南府宰相。北府宰相通常由皇族成員充任,南府宰相由后族成員充任。遼朝皇族為耶律氏,后族為蕭氏?;实鄯Q天皇帝,皇后稱地皇后。地皇后權(quán)力很大,可參與軍國(guó)大政。遼圣宗母承天皇后蕭綽,“裁決國(guó)事”長(zhǎng)達(dá)40年之久,是中國(guó)歷史上很有影響的女后。耶律氏原屬迭剌部,其軍事長(zhǎng)官為夷離堇〔jin錦〕,建國(guó)后分設(shè)北院大王和南院大王,職位僅次于兩府丞相。兩院大王平時(shí)居朝中參政,另設(shè)知兩院大王事等官,管理部族軍民事務(wù)。
第二類是管理皇族、后族事務(wù)的機(jī)構(gòu)。大惕隱司,設(shè)惕隱、知惕隱司事、惕隱都監(jiān),掌皇族之政教。大國(guó)舅司,設(shè)常袞〔gun滾〕、太師、太保、太尉、司徒、司空等官,掌后族事務(wù)。又有北、南宣徽二院,北院設(shè)知北院宣徽使、知北院宣徽事、北院宣徽副使、同知北院宣徽事,南院亦如之。掌北、南二院御前祗〔zhi支〕應(yīng)之事。
第三類是政務(wù)機(jī)構(gòu)。在北面官中,北樞密院地位最高、權(quán)力最大。設(shè)北院樞密使、知北院樞密使事、知樞密院事、北院樞密副使、知北院樞密副使事、同知北院樞密使事、簽書(shū)北樞密院事。北樞密院最初為軍政機(jī)構(gòu),掌握軍權(quán),以后發(fā)展到司法、刑獄、賦役、職官無(wú)所不統(tǒng),成為實(shí)際的宰輔機(jī)構(gòu)?;实鄣闹剂钔ㄟ^(guò)北樞密院傳達(dá)兩府宰相,并直至各個(gè)部落。夷離畢院是掌管刑獄司法的機(jī)構(gòu)。設(shè)夷離畢、左右夷離畢、知左右夷離畢事。大林牙院是主管起草文書(shū)、詔令的機(jī)構(gòu)。與南面官中的翰林院相同。設(shè)都林牙、林牙承旨、林牙等官。敵烈麻都司是負(fù)責(zé)禮儀的機(jī)構(gòu)。設(shè)敵烈麻都、總知朝廷禮儀、總禮儀事等官。此外還有大于越,位高而不任事,為功高年長(zhǎng)者的尊號(hào)。終遼之世,只有極少的人得此尊稱。
第四類是軍職機(jī)構(gòu)0北面軍官按宮帳、部族、屬國(guó)等各自為軍。設(shè)天下兵馬大元帥、副元帥,由太子、親王擔(dān)任。各軍設(shè)大將軍府,分統(tǒng)所治軍之政令。大元帥,后期不常設(shè)?;实塾惺绦l(wèi)親軍,設(shè)侍衛(wèi)太師、太保、司徒、司空等官。又有宿衛(wèi)司,設(shè)總宿衛(wèi)事、總知宿衛(wèi)事。宿直司,設(shè)詳穩(wěn)、都監(jiān)、將軍等。
遼朝初建時(shí),朝官中設(shè)有政事令、左右尚書(shū)和漢兒司。政事令相當(dāng)于中原王朝的宰相,左右尚書(shū)相當(dāng)于副相,漢兒司主管漢族事務(wù)。遼太宗時(shí),在漢兒司的基礎(chǔ)上設(shè)置南樞密院,取得燕云十六州后,又設(shè)三省、六部、御史臺(tái)、諸寺、諸院、諸衛(wèi),大都效法唐制,兼采宋制,從而形成了南面官系統(tǒng)。與北面官相同,南面官中最重要的是南樞密院。南樞密院設(shè)官與北樞密院相同,掌管漢軍兵馬之政,下設(shè)吏房、兵刑房、戶房、廳房等機(jī)構(gòu)。尚書(shū)省最初由南樞密院兼任,以后獨(dú)立出來(lái),置尚書(shū)令、左右仆射、左右丞,下設(shè)吏、戶、禮、兵、刑、工六部。中書(shū)省初名政事省,中書(shū)令稱政事令,中書(shū)舍人稱政事舍人,興宗時(shí)正式改名中書(shū)省。門(mén)下省長(zhǎng)官為侍中,典司禮儀之事。三省權(quán)力遠(yuǎn)不如唐代。南面官中比較重要的是翰林院。翰林院是掌管起草漢字文書(shū)、詔令的機(jī)構(gòu)。設(shè)總知翰林院事、翰林學(xué)士、翰林學(xué)士承旨、翰林應(yīng)奉、翰林待詔。契丹人任翰林職的稱南面林牙。南面官不全是漢人,也有契丹人。
遼朝設(shè)有五京,即上京臨潢府(今內(nèi)蒙古巴林左旗)、中京大定府(今內(nèi)蒙古寧城縣大明城)、東京遼陽(yáng)府(今遼寧遼陽(yáng)市)、南京析津府(今北京市)、西京大同府(今山西大同)。遼的五京不是王朝的政治中心。遼前期的皇都上京和圣宗以后被稱為都城的中京,都是名義上的國(guó)都。這是因?yàn)檫|朝的政治中心在捺缽。捺缽,指遼皇帝四時(shí)外出漁獵時(shí)設(shè)立的行帳。宋人記載譯為“行在”。圣宗以后形成定制:春捺缽在長(zhǎng)春州魚(yú)兒泊,夏捺缽在永安山或炭山,秋捺缽在慶州伏虎林,冬捺缽在永州廣平淀。遼朝皇帝一年四季往返于四時(shí)捺缽,北南面官各機(jī)構(gòu)主要成員,都隨同皇帝在捺缽。冬、夏遼帝還要在捺缽召集北南臣僚會(huì)議國(guó)事。所以五京實(shí)際上是各自所在地區(qū)的行政中心。圣宗以后的中京也只有部分官員留守,處理一般事務(wù)。東、中、南三京各設(shè)宰相府,有左右相、左右平章政事。五京皆設(shè)留守司,為南面官。五京轄區(qū)稱道,有上京道、中京道、東京道、南京道和西京道。契丹族主要分布在上京道、中京道,按部族管理,首領(lǐng)稱令穩(wěn)。圣宗時(shí)候有五十一部,首領(lǐng)改稱節(jié)度使。此外還有一種特殊的建置,稱頭下(或投下)軍州。這是遼朝諸王、外戚、大臣及諸部將以俘掠的人口,建立起州縣,集中奴役的一種形式。頭下軍州的節(jié)度使、刺史由中央任命,其他官員則由投下主自行委任。東京、西京、南京各道沿用唐朝制度,設(shè)州縣,州有節(jié)度使、刺史,縣有縣令。
遼朝滅亡后,契丹宗室耶律大石在中亞八拉沙袞稱帝,當(dāng)?shù)氐拇笮⊥醭娂姎w附,史稱西遼。西遼皇帝自稱“葛兒罕”,意為“汗之汗”,駐地稱“虎斯斡耳朵”,即契丹皇帝的屯營(yíng)。西遼王朝通過(guò)汗國(guó)的可汗及各部族首領(lǐng)管理各地,同時(shí)派沙黑納(少監(jiān))對(duì)各地實(shí)行監(jiān)督。